第八章 行政组织中的决策
第一节行政组织决策概述
一、行政组织决策的特征
1．行政组织决策的特征
行政组织决策是指行政组织系统为履行行政管理职能，就面临所要解决的行政问题而制定和选择活动方案，做出各种决定的过程。行政组织决策的特征主要有：
（1）行政组织决策主体的特殊性。行政组织决策的主体是具有行使国家行政权力的行政组织。（2）行政组织决策内容的特殊性。行政组织决策的内容及对象是国家或社会的行政事务，其决策目的不是为了盈利或谋取私利，而是为了谋求社会的公共利益。（3）行政组织决策依据的特殊性。行政组织决策与其他决策的一个重要区别还在于行政组织决策的制定及其实施都必须以国家的有关法律法规为依据。（4）行政组织决策作用方式的特殊性。行政组织决策对社会具有强制力的作用。（5）行政组织决策后果的特殊性。行政组织决策的后果及影响一般比较重大，它会影响到社会的共同利益和公民的直接利益。
2．行政组织决策的类型
（1）根据决策主体决策方式的不同，可分为经验决策和科学决策。
经验决策是指决策主体根据经验所作出的决策。即决策者在决策过程中，对决策对象的认识、对决策目标的断定都是凭借主观经验和逻辑思维能力来进行判定的。这种决策的优点在于，决策过程比较简单、迅速，往往能够做到当机立断；但它的缺点也是非常明显的，由于决策信息不够充分，没有进行科学地分析与论证，所以如果经验不足，就会导致决策的失误。
科学决策就是指决策者依据一定的科学方法或技术而进行的决策。即决策者在决策的过程中对决策对象的认识、对决策特点及规律的研究、对决策目标的选择、对决策方案的确定等，都是建立在科学论证的基础上。科学决策的方法，有助于降低决策失误率，保证决策的正确性，适应现代社会发展的需要和要求。采用科学决策的模式，需要有信息、体制、人员素质、技术设备等方面的条件支持，否则就不可能做到真正的科学决策。
（2）根据决策目标所涉及的规模和影响程度的不同，可分为战略决策和战术决策。
战略决策是指那些带有全局性的和方向性的重大决策。战术决策是指那些局部性的、短期的和比较具体的决策。
（3）根据决策内容的具体情况不同，可分为程序性决策和非程序性决策。
程序性决策是指那些常见的、定型的和重复性的决策。这种决策的内容较为确定，有一定的常规可循，一般属于日常的工作范围，因而也称例行性决策。
非程序性决策是指新出现的、非常见的和无常规可循的决策。这种决策往往具有开创性和革新性。
（4）根据决策所具有的条件的可靠程度的不同，可分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策。
确定型决策是指决策的环境、条件确定，决策的后果也可以确定的一种决策。
风险型决策是指决策的环境、条件可以确定，但不能完全控制，每一环境和条件下决策的后果虽然可以预测，有一定的把握，但仍需要冒一定的风险。
不确定型决策是指决策的环境、条件等因素都不能确定，决策后果也无法预测和确定的决策。
二、行政组织决策的程序与方法
1．行政组织决策的程序
行政组织决策的程序是指行政组织在决策过程中所必须经过和遵循的工作次序和工作步骤。。行政组织决策的基本程序为：
（1）发现问题，确定目标。正确的目标应该具备以下三个基本条件：①定量化。即目标尽可能做到量化，可以计算出其最终的成果；②有一定的时间限制。既要限定目标实现的时间。明确的时间限定，是检查和监督目标是否按期完成的一个依据；③要明确责任。即要明确负责或承担这一任务实现人或机构的责任，以便于监督其能尽职尽责地完成任务，实现目标。
（2）调查研究，拟定方案。第一，要进行周密的调查研究。为决策方案的拟定提供最完整、最准确、最具体的资料信息和依据。第二，在调查研究的基础上，拟定若干个备选方案。拟定方案时应注意以下几个问题：①方案本身要有可行性。也就是拟定的决策方案要符合客观的人力、物力和财力的要求，不能超越客观实际情况。②方案要有多样性。要多拟定几份方案，至少要拟订两个以上的方案。③方案要有完备性。即在决策方案的制定中，既要有总体方案，也要有某一方面或某一阶段的具体方案。④方案要有突破性。即拟定的方案要能够抓住问题的实质，抓住问题的关键。⑤方案要尽可能的定量化。即拟定的方案要有全面具体的数据，要有明确的数据分析。
（3）分析评估，方案选优。在决策方案的选择和优化过程中，应该坚持这样几条原则：①方案的选择要以目标为准绳。②方案的选择要坚持整体利益的原则。在方案选择时，要局部利益服从全局利益。③方案的选择要符合客观实际情况。④方案的选择要坚持民主集中制的原则。
在方案选择中，常用的方法主要有：①筛选法。即根据一定的标准，一次筛选淘汰，最后选择出一个比较满意的方案来。②分类法。即将全部的备选方案，按性能分成几大类，一类一类地进行对比，比较其优劣，从中选出最好的决策方案来。③排队法。即将所有的备选方案，按照一定的标准进行评分，以得分的多少进行选择评优。
（4）局部试点，完善决策。重大的行政决策方案，由于其影响大，必须对其进行局部试点，以验证和检验其实施的可靠性。如果发现问题，就可以及时加以修改和完善。
2．行政组织决策的方法
行政组织的决策中的资料和信息的获得途径，一是靠调查研究，二是要科学预测。所以行政组织决策的方法为：
（1）调查研究的方法。常用的调查研究方法主要有以下几种：①系统化调查。即在调查的过程中全面了解决策问题的各个方面、各个要素，以及各要素之间的相互关系，详细掌握和了解有关数据资料，在对各个要素和各种统计资料分析和整理的基础上，分析每一事物在整个决策过程中的地位和作用，以此作为决策的依据和参考。②定量化调查。就是对事物的数量关系的分析，用数学关系的模式把所调查的问题及问题的各个方面、各个要素在空间、时间等方面的变化程度、变化的趋势、未来的结果等表示出来，使决策者能够把握事物的数量关系，从而掌握决策可靠的依据。
（2）科学预测的方法。科学预测是科学决策的基础和依据，科学预测有助于增强行政组织决策的准确性和自觉性。常见的预测方法主要有：①经验推断预测法。所谓经验推断预测法是指行政组织依靠经验和逻辑推理的方法进行预测。特尔菲法是其典型。特尔菲法就是用匿名的方式通过几个轮回的函询，征求专家的意见，反复进行几次，使结论的可能性越来越大的一种预测方法。这种方法的特点是：第一，匿名性。第二，反复反馈沟通情况。第三，预测结果的统计性。②头脑风暴法。就是邀请一定数量的专家开会，进行积极的、创造性的思维活动。要求与会者对一定范围内的问题，敞开思想，畅所欲言，主持人要保持清醒的头脑，讲话要有启发性。使用头脑风暴法，需要注意这样几个问题：第一，要限制会议的内容，避免跑题。第二，鼓励与会人员独立思考，畅所欲言，各抒己见；第三，不能反驳别人的意见，不要相互批评，不能下结论；第四，可以补充和发展别人的意见，也可以修改自己的意见。③数学模型法。即用数学分析的方法，推测事物未来的发展趋势。行政组织决策中的一些问题存在着数量关系，可以用数学分析的方法，进行定量化的决策，以求出最佳方案。如人口政策。④模拟试验法。行政组织决策中的许多问题是相当复杂的，这样就要采取试验、试点的方法先进行局部的试验，边试验边总结，边总结边完善，以避免决策失误所带来的不必要的损失和浪费，直到最后确定出一个最优的决策方案来。
三、现代行政组织决策体制
行政组织决策体制就是指进行行政组织决策的体系，它是用制度形式固定了的承担行政组织决策任务的机构、人员设置、职权划分以及运行关系的模式。
行政组织决策体制，是一个功能齐全的组织体系，它是以决策的中枢系统为核心，以参谋咨询系统和情报信息系统为辅助的相互配合、相互衔接、彼此协调的决策体制。
1．行政组织决策的中枢系统。中枢系统也称为行政组织决策中心或政府首脑机关，它是由各级行政组织领导者构成，在各级行政组织中拥有最高行政决策权，并在组织决策中起核心作用和主体作用的组织系统。决策中枢系统的主要任务是：（1）确定决策问题和决策的目标体系。（2）选定“满意”的决策方案。（3）指挥局部试点，反馈完善决策。
2．参谋咨询系统。参谋咨询系统是由多学科的专家、学者组成的，采用官方或者非官方的形式专门从事智力开发，协助中枢系统进行决策的辅助性组织。
参谋咨询系统的主要任务是（1）协助决策者发现问题，分析问题。（2）为决策者提供解决问题的方案、途径和方法。
3．情报信息系统。情报信息系统是由专职人员、专门设备、有关运转程序和制度组成的专门从事信息的收集、加工、传递、贮存等信息服务性的综合机构。
第二节组织决策的基本理论
二、组织决策的理论模型
1．理性决策模型
这是诺贝尔经济学奖获得者、美国行政学家西蒙首创的一个分析模型。作为决策理论研究的开创者，西蒙的概念体系的一个核心部分，便是把“过程”的观念引入决策研究之中。西蒙认为一个理性的决策过程包括四个主要阶段：找出决策的理由，进行“情报活动”；找到可能的行动方案，“进行设计活动”；在各个行动方案之间进行选择，进行“抉择活动”；对已进行的抉择进行评价，进行“审查活动”。
2．系统分析模型——政策为系统的产出
这是美国政治学家伊斯顿所提出来的一个决策分析模型。他认为，政治系统为社会提供权威性的价值分配。作为一个系统，它为了适应外在环境所产生的压力，必须随时采取对应措施，作为必要的决策；环境中所产生的影响政治系统稳定的压力为投入；环境则指被界定的政治系统的界线之外的任何条件或情境；政治系统的产出是系统的权威性的价值分配，以及这些分配所构成的公共政策。
3．渐进决策模型
这个模型是由美国政治经济学家林德布洛姆提出来的。他认为，政策的制定只是根据过去的经验，经由渐进变迁的过程，而达成共同一致的政策。政策制定过程一般都是以现行政策作为一个基本方案，与其他的新方案相互比较后，作出哪些现行政策应修改，或应增加哪些新政策的决策。决策者在决策过程中仅做边际性的调整，问题的解决在于边际的比较，并不全盘考虑每一项计划或每一个方案。
林德布洛姆认为，政府决策的全过程为渐进调整过程的根本原因在于：
（1）在多元的社会环境之下，政府为维持社会的稳定，获取政策支持，通常希望保持现行的计划，而不愿意从事全面性的政策改革。
（2）之所以运用渐进调整的策略，还是政治上的权宜之计，决策者较容易达成协议；反之，容易引起决策者之间的冲突。
（3）政党与政治领袖对于基本国策的看法是一致的，当他们在竞选或争取选票以及其他争取公民支持的时候，仅对每项政策提出渐进的修改而已。
（4）转轨的困难。现行计划可能已经投入巨额的资本，因而排除了任何根本上的变革。（5）技术上的困难。决策者并没有足够的时间、智慧或经费，用以调整所有政策方案。
4．团体决策模型。这是美国政治学家杜鲁门提出的一个决策分析模型。他的观点集中反映在1971年出版的《政府过程》中。
团体决策分析模型的基本命题：团体间的交互影响为政治活动的中心事实。一般而言，具有共同利益的个人，均正式或非正式地结合成某一个团体，以便向政府提出他们的需求，这种利益团体的存在，乃是政治生活的主要特征之一。团体向政府任何机关提出这个主张时，它就是政治性的团体了。政府决策过程实际上是团体间争取影响政策的过程，在这种影响之下，政策变成为各种团体之间竞争后所造成的均衡。
第三节组织决策的改善
一、组织决策的科学化
所谓决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法特别是行政决策的理论和方法，并采用科学合理的决策程序进行决策。实现决策科学化的途径是：
1．建立健全组织决策系统。要合理设置各子系统，特别是要充实参谋咨询机构和信息工作机构。
2．遵循科学决策的原则。这些原则有：第一，信息原则。第二，预测原则。第三，程序原则。第四，可行性原则。第五，民主集中制原则。
3．提高决策者和参与者的素质。合理配备决策班子，加强对咨询人员、信息人员的培训，提高其业务能力。
二、组织决策的民主化
所谓决策民主化是指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及决策研究组织能够充分参与组织决策的过程，在决策中反映广大人民群众的根本利益和要求，并在决策系统及其运行中，形成民主的体制、程序及气氛。决策民主化是决策目标民主化和决策过程民主化的统一。
实现组织决策民主化的途径是：
1．把民主机制引入决策系统，营造良好的民主决策氛围并形成集体决策机制。
2．重视发挥参谋咨询人员在决策中的作用。（1）保证参谋机构的相对独立性。（2）在咨询机构内形成民主气氛（3）参谋咨询人员要准确定位。
3．提高政治生活透明度。（1）建立重大问题的通报制度。（2）强化对决策的新闻舆论监督。（3）增强社会公众参与决策的意识水平。
三、组织决策的法制化
所谓决策法制化是指通过宪法和法律来规定和约束决策主体的行为、决策体制和决策过程，特别是通过法律来保障广大人民群众参与组织决策的民主权利，并使组织领导者的决策权力受到法律和人民群众的有效监督。
1．理顺决策主体关系，完善决策规则。具体措施有：（1）党政分开。党的政治责任决定了其主张代表着国家和人民的意志；党的路线、方针、政策是行政组织行动的方向和准则，其领导方式直接影响着行政组织的管理方式。因此，党组织要从过去集中国家一切权力的领导方式中跳出来，在保证大政方针领导的同时，不包揽、代替政府决策，充分发挥政府的行政决策作用。政府要在贯彻党的主张、意图的前提下，作出执行党的决策的具体执行性政策。（2）理顺党委对决策的领导权与人大最高决策权的关系。党委和人大是领导和被领导的关系，人大在决策时，要充分体现党的方针、政策，把党的意图与人民的意愿一致起来上升为国家意志，团结和组织人民，为实现党的目标、任务而努力。党委要支持人大充分行使决策权，要为人大提供政情民意，改善人大的决策环境，提高人大的决策水平。（3）处理好人大与政府的相互关系。要按照我国宪法和地方组织法的规定，明确人大及其常委会与政府的职权范围，各司其职，各自决策；政府要自觉接受人大对政府重大决策方案的审议与实施监督。（4）人大在监督政府决策时，应切实加强与政府的联系，了解政府的实际工作情况，促使政府决策的合法性、合理性与可行性。
2．决策程序法制化。决策程序法制化，就是将决策过程中最重要的步骤、程序以法律规范的形式确立下来。旨在防止少数决策者草率行事、滥用职权，或有意把一些方案不经过审议而出台的行为。决策过程中应加以规范的程序有：（1）调查程序。（2）方案设计程序。（3）可行性论证程序。（4）社会交流程序。（5）决策合法化程序。通过决策合法化主体对决策方案的审查、批准、通过、签署和颁布过程，使决策方案得以修正、丰富、补充，从而增强其科学性与权威性。
3．充分发挥决策监控子系统的作用。在我国当前法制建设尚不健全的情况下，决策监控系统的作用十分重要。可以考虑从以下两个方面强化监控作用：（1）发挥内部监控和社会监控两大监控体系的作用。（2）依法保护监控子系统成员的权利。
